• Cabeçalho Criança e adolescente

O Fundo Especial para a Infância e Adolescência FIA e o orçamento público

Murillo José Digiácomo
Promotor de Justiça do MPPR

Pressupostos básicos para análise:

1 Dispõe o art. 71, da Lei nº 4.320/64 que "constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação", sendo os recursos por ele captados considerados recursos públicos, estando, portanto, sujeitos às regras e princípios que norteiam a aplicação dos recursos públicos em geral, inclusive no que diz respeito a seu controle pelo Tribunal de Contas, sem embargo de outras formas que venham a se estabelecer, inclusive pelo próprio Ministério Público (conforme art. 74, da Lei nº 4.320/64 e art.260, §4º, da Lei nº 8.069/90, somados às disposições gerais da Lei nº 8.429/92);

2 O Fundo Especial para a Infância e Adolescência FIA, é previsto pelo art.88, inciso IV, da Lei nº 8.069/90, que dispõe ser sua criação e manutenção uma das diretrizes da política de atendimento à criança e ao adolescente a ser implementada pela União, estados e municípios;

3 O Fundo Especial para a Infância e Adolescência FIA, deverá ser criado por lei, sendo, de acordo com o mesmo art.88, inciso IV, da Lei nº 8.069/90 acima referido, vinculado ao Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, que será o seu gestor;

4 A lei que cria o Fundo Especial para a Infância e Adolescência deverá especificar as fontes de receita bem como indicar quais as formas de despesa, ou seja, qual a destinação que poderá ser dada aos recursos captados, que deverá ser invariavelmente na área da criança e do adolescente;

5 Algumas das fontes de receita para o Fundo Especial para a Infância e Adolescência são previstas já na própria Lei nº 8.069/90, notadamente o valor das multas aplicadas pela Justiça da Infância e Juventude em procedimentos para apuração de infração administrativa às normas de proteção à criança e ao adolescente (arts.194 a 197 e art.154 c/c 214), e nas ações civis que tenham seus preceitos cominatórios descumpridos pelo demandado (arts.213 e 214), além é claro das doações de pessoas físicas ou jurídicas (art.260). A previsão estatutária genérica, no entanto, não dispensa que a legislação que cria o Fundo Especial para a Infância e Adolescência local também contemple, de maneira específica, as referidas fontes de receita;

6 Embora uma das fontes de receita do Fundo Especial para a Infância e Adolescência possa (e deva) ser o orçamento do ente público (União, estado ou município), é importante ficar claro que os recursos por este destinados para criação e manutenção de órgãos, programas e ações na área da criança e do adolescente não precisam passar pelo Fundo, devendo ser previstos NO ORÇAMENTO PRÓPRIO das Secretarias, Departamentos e/ou órgãos públicos encarregados de sua execução.
Em outras palavras, os recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência devem servir de complemento ao orçamento público dos mais diversos setores de governo, que por força do disposto no art.4º, caput e par. único, alíneas "c" e "d", art.87, incisos I e II e art.259, par. único, todos da Lei nº 8.069/90, bem como art.227, caput, da Constituição Federal, devem priorizar e em regime de prioridade ABSOLUTA a criança e o adolescente em seus planos, projetos e ações;

7 Os recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência não podem ser utilizados para manutenção dos órgãos públicos encarregados da proteção e atendimento de crianças e adolescentes, aí compreendidos o Conselho Tutelar e o próprio Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, o que deverá ficar a cargo do orçamento das Secretarias e/ou Departamentos aos quais estiverem aqueles vinculados;

8 De igual sorte, os recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência não podem ser utilizados para manutenção das entidades não governamentais de atendimento a crianças e adolescentes, que na forma do art.90, caput, da Lei nº 8.069/90, "são responsáveis pela manutenção das próprias unidades".

9 Os recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência não podem ser também utilizados para custear as políticas básicas a cargo do Poder Público (saúde, educação, habitação etc.), devendo ser destinados, exclusivamente, à implementação e eventual manutenção de programas específicos de atendimento (diga-se, programas de prevenção e proteção especial, sócio-educativos e orientação/apoio/promoção familiar), voltados a crianças, adolescente e, também, às suas famílias (dando-se prioridade ao atendimento da criança ou adolescente no seio de sua família), ex vi do disposto no arts.90, incisos I a VII, 101, incisos I a VII, 112, incisos III a VI e 129, incisos I a IV, todos da Lei nº 8.069/90;

10 Como se tratam de recursos públicos, deve haver a maior transparência possível na deliberação e aplicação dos recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência, razão pela qual devem ser estabelecidos critérios claros e objetivos para seleção dos projetos e programas que serão contemplados, respeitados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, ex vi do disposto no art.4º, da Lei nº 8.429/92 a Lei de Improbidade Administrativa. A propósito, tanto os membros do Conselho de Direitos quanto os responsáveis pela execução dos programas de atendimento custeados com recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência, estão sujeitos à disposições da Lei nº 8.429/92, ex vi do disposto nos arts.1º, 2º e 3º deste Diploma Legal.

11 O art.260, §2º, da Lei nº 8.069/90, como decorrência do disposto no art.227, §3º, inciso VI, da Constituição Federal, estabelece, de maneira expressa, que parte dos recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência deverão ser destinados a programas de "incentivo ao acolhimento, sob forma de guarda, de criança ou adolescente órfão ou abandonado", se constituindo esta a única fonte de despesa obrigatória de tais verbas, prevista na Lei nº 8.069/90.

Efetuado este apanhado geral, é importante verificar, em cada município, se existe Lei Municipal criando o Fundo Especial para a Infância e Adolescência local, bem como o que esta prevê acerca das fontes de receita e despesa.

Caso não exista lei específica criando o Fundo ou estabelecendo as fontes de receita e formas de despesa, o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente local deverá elaborar um projeto de lei e encaminhá-lo à Câmara Municipal, para análise, discussão e aprovação.

Caso a lei exista, é importante verificar se a mesma está completa, prevendo as mais variadas fontes de receita (devendo incluir as acima citadas e ainda outras, que deverão se especificadas), bem como relacionando de maneira correta as formas de utilização dos recursos, que como dito deverão ser destinados exclusivamente para área infanto-juvenil, de acordo com as deliberações do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente local.

Os recursos do Fundo Especial, como dito acima, não podem ser utilizados para suprir as omissões do município na oferta de ações e serviços básicos e de assistência social à população, bem como no que diz respeito à manutenção de órgãos públicos essenciais à proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Assim sendo, destacamos que:

1 Os recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência não podem ser utilizados para compra de material permanente, material de consumo ou combustível, quer para o Conselho Tutelar, quer para o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Tais recursos deverão ser previstos no orçamento das Secretarias e/ou Departamentos aos quais estiverem aqueles órgãos administrativamente vinculados, valendo nesse sentido observar o disposto no art.134, par. único, da Lei nº 8.069/90: "constará da Lei Orçamentária Municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do Conselho Tutelar", o que obviamente compreende o material permanente e de consumo, combustível e manutenção do veículo (que deve ser próprio), água, luz, telefone e subsídios dos membros do referido Conselho, que assim não podem ser custeados com recursos do FIA;

2 Os recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência não podem ser utilizados para aquisição de medicamentos, óculos, próteses e outros meios necessários ao tratamento, habilitação ou reabilitação de crianças e adolescentes. Isto se constitui em política básica de saúde, que como tal deve ser prevista no orçamento do órgão público responsável por sua execução e por ele suportada. Vale lembrar, a propósito, que a criança e o adolescente têm direito à mais ABSOLUTA PRIORIDADE de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública (art.4º, caput e par. único, alíneas "b" e "c" c/c art.87, inciso I, da Lei nº 8.069/90), para o que deve o município adaptar seus órgãos e programas (conforme art.259, par. único, da Lei nº 8.069/90), sendo que o não oferecimento ou a oferta irregular de serviços de saúde, além de autorizar a propositura de demanda judicial no sentido de obrigar o ente público a cumprir seu dever elementar de assim proceder, pode acarretar a RESPONSABILIDADE do agente público omisso, ex vi do disposto no art.5º, in fine e art.208, inciso VII c/c art.216, todos também da Lei nº 8.069/90).
Assim sendo, ante o não atendimento, de forma espontânea, da criança ou adolescente que necessite de tais medicamentos, óculos, próteses etc., pelo órgão encarregado da política básica de saúde do município (que como dito, na forma da lei deve ser adaptar à determinação jurídico-constitucional relativa à prioridade absoluta à criança e ao adolescente), cabe o encaminhamento de representação ao Ministério Público, seja pelo Conselho Tutelar (conforme art.136, inciso IV, da Lei nº 8.069/90), ou pela própria vítima, seu representante ou qualquer pessoa do povo (conforme art.220, da Lei nº 8.069/90), para a tomada das medidas cabíveis, no plano administrativo e, se necessário, judicial, tendentes a assegurar o direito conferido pelos arts.4º, caput, 7º, 11, caput e §2º e 14, todos da Lei nº 8.069/90, assim como para responsabilizar as autoridades públicas que deixaram de cumprir seu dever legal e constitucional para com a criança/adolescente.

3 Como dito acima, as verbas captadas pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência são consideradas recursos públicos e, como tal, devem ser utilizadas de forma criteriosa e transparente e impessoal, não podendo de modo algum se admitir o "favorecimento" de determinada(s) entidade(s) em detrimento de outras.

O puro e simples "rateio" dos recursos públicos gerenciados pelo Conselho de Direitos entre as entidades que o integram, não e preciso dizer, de constitui em ato de improbidade administrativa, ainda que a entidade beneficiada execute o programa proposto, ex vi do disposto no art.11, da Lei nº 8.429/92.

Reputa-se imprescindível, portanto, que a seleção de projetos e programas a serem beneficiados com os recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência (que como dito não podem ser utilizados para manutenção das entidades de atendimento e/ou a elas destinado sem que haja um projeto ou programa previamente aprovado pelo Conselho de Direitos), seja realizada com o máximo de transparência e publicidade possível, garantindo-se igualdade entre todas as entidades com atuação no município e evitando, o quanto possível, o "clientelismo" e o favorecimento daquelas que integram o Conselho. Ainda a respeito do tema, importante ter em mente que não será qualquer projeto ou programa que poderá receber recursos do FIA, mas sim apenas aqueles que se enquadrarem dentro da política de atendimento traçada pelo Conselho de Direitos, com respaldo nas informações obtidas e prioridades definidas na Conferência Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, bem como preencherem determinados critérios e requisitos previamente estabelecidos pelo próprio Conselho de Direitos (ouvido o Conselho Tutelar, por força do disposto no art.136, inciso IX, da Lei nº 8.069/90 e, preferencialmente, também o Ministério Público, Poder Judiciário e outros órgãos e autoridades que atuam na área da criança e do adolescente), tudo de acordo e destinado a transformar a realidade local.

Assim, cabe ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, da forma mais transparente e participativa possível, esboçar, discutir e aprovar, a cada exercício, um "Plano de Aplicação" dos recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e Adolescência, que deve estar intimamente relacionado a seu "Plano de Ação", quanto às políticas, programas e ações a serem implementadas no município, e ser incluído na proposta orçamentária respectiva, elaborada pelo Executivo e encaminhada à Câmara Municipal para análise, discussão e aprovação.

4 Importante destacar que o "Plano de Ação" referido no item anterior não deve ficar na dependência da existência e/ou limitado aos recursos captados pelo FIA, mas sim abranger TAMBÉM os RECURSOS DO PRÓPRIO ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL a serem destinados à área infanto-juvenil (não podemos esquecer que o Conselho de Direitos é um órgão deliberativo de políticas públicas, e não mero gestor dos recursos do FIA, devendo zelar para que o próprio orçamento público PRIORIZE A CRIANÇA E O ADOLESCENTE nos mais diversos setores da administração, contemplando os recursos necessários para implementação dos planos e programas de atendimento deliberados pelo Conselho).

Para tanto, é fundamental que o Conselho de Direitos tenha conhecimento também da realidade orçamentária e financeira do município e participe ativamente, ab initio das discussões sobre orçamento travadas no âmbito do Executivo [nota 1], e tenha, em sua composição, representantes dos órgãos públicos encarregados do planejamento e finanças do município (ou ao menos tenha permanente interlocução com estes), inclusive para que possa acompanhar, a posteriori, a execução orçamentária, zelando para que esta, por força do disposto no art.4º, par. único, alínea "d", da Lei nº 8.069/90 (preferência na execução de políticas públicas), priorize ações e serviços destinados ao atendimento da população infanto-juvenil e suas respectivas famílias.

Importante jamais perder de vista que o Conselho de Direitos tem uma composição mista e paritária entre governo e sociedade civil, sendo imprescindível que os representantes dos órgãos governamentais que integram o Conselho de Direitos não apenas façam com que a criança e o adolescente sejam, de fato, prioridade no planejamento e na implementação de ações no âmbito de suas respectivas pastas, como também sejam os interlocutores do órgão junto a outros setores da administração, de modo que todos assumam a parcela de responsabilidade que lhes cabe na solução dos problemas que afligem a população infanto-juvenil.

5 É preciso também ter em mente, aliás, que uma deliberação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente se constitui numa "decisão de governo" [nota 2], pois afinal, o Conselho de Direitos não é um órgão "alienígena" à estrutura de governo, mas sim a integra pois, como dito, é composto por representantes do próprio governo. A competência (diga-se o "poder-dever") deliberativa do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente é conferida nada menos que pela Constituição Federal (art.227, §7º c/c art.204), sendo também prevista no art.88, inciso II, da Lei nº 8.069/90.

Assim, uma deliberação do Conselho de Direitos, no âmbito de sua competência, ou seja, no que diz respeito às políticas e programas para a criança e o adolescente, vincula (obriga) a administração, que não pode se furtar em cumpri-la, até porque, está ela amparada pelo princípio da PRIORIDADE ABSOLUTA à criança e ao adolescente, que preconiza a "precedência de atendimento nos serviços públicos e de relevância pública", a "preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas" e a "destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas à proteção à criança e ao adolescente" (art.4º, par. único, alíneas "b", "c" e "d", da Lei nº 8.069/90).

Em última análise, caso ainda assim a deliberação seja descumprida, não restará alternativa outra além da propositura de demanda judicial para fazer valer a prerrogativa constitucional do Conselho de Direitos, que poderá ser levada a efeito pelo próprio órgão (que tem autonomia e capacidade judiciária para tanto) ou por qualquer dos legitimados do art.210, da Lei nº 8.069/90, com destaque para o Ministério Público.

O que não se pode admitir é que uma deliberação soberana do Conselho de Direitos "caia no vazio", máxime sob o argumento pífio e inadmissível da "falta de recursos", que como dito e repetido, sucumbe diante do princípio constitucional da PRIORIDADE ABSOLUTA à criança e ao adolescente.

Sobre a matéria, aliás, vale transcrever emblemática decisão do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL AÇÃO CIVIL PÚBLICA ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO: NOVA VISÃO. 1. Na atualidade, o império da lei e o seu controle, a cargo do Judiciário, autoriza que se examinem, inclusive, as razões de conveniência e oportunidade do administrador. 2. Legitimidade do Ministério Público para exigir do Município a execução de política específica, a qual se tornou obrigatória por meio de resolução do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente. 3. Tutela específica para que seja incluída verba no próximo orçamento, a fim de atender a propostas políticas certas e determinadas. 4. Recurso especial provido (STJ, RESP 493811, 2ª T., Rel. Min. Eliana Calmon, j. 11/11/03, DJ 15/03/04).

É preciso, portanto, inverter a "lógica" perversa que, há tanto tempo, vem comprometendo a atuação do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, segundo a qual a este caberia apenas a deliberação sobre a destinação dos recursos captados pelo FIA, ficando a área infanto-juvenil apenas com as "sobras" do orçamento (geralmente apenas do orçamento do setor responsável pela assistência social), invariavelmente insuficientes para implementação de qualquer política séria que tivesse sido idealizada.

Como vimos, os recursos captados pelo FIA servem de mero "complemento", jamais podendo substituir o orçamento dos mais diversos setores da administração que, na forma da Lei e da Constituição Federal, devem priorizar a área infanto-juvenil com a mais absoluta prioridade.

E o Conselho de Direitos (e a sociedade nele representada), longe de contentar-se com as mencionadas "sobras", deve ter a "ousadia" de, no estrito cumprimento de seu dever legal e constitucional básico, deliberar as políticas públicas que se fizerem necessárias e buscar, no próprio orçamento público (ainda que complementado com os recursos captados pelo FIA), os recursos necessários para sua implementação, o que pode ocorrer de forma progressiva, de acordo com a realidade orçamentária e financeira do município, em observância de um "planejamento estratégico" que para tanto venha a ser elaborado no sentido da superação gradual dos problemas que afligem a população infanto-juvenil local.

O que não se pode admitir é que o argumento da "falta de recursos" sirva de pretexto à inércia do Conselho de Direitos e/ou à deliberação e implementação das políticas públicas que se fizerem necessárias para tanto, pois se na forma da Lei e da Constituição Federal a criança e o adolescente são prioridade ABSOLUTA, e esta, como visto, de maneira expressa compreende a "destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas à proteção à criança e ao adolescente" (art.4º, par. único, alínea "d", da Lei nº 8.069/90), lógico concluir que podem faltar verbas para qualquer investimento público MENOS no que diz respeito à garantia do bem estar da população infanto-juvenil, que deve ser a preocupação PRIMEIRA de todo administrador ou agente público.

Evidente que a participação do Conselho de Direitos (e do Conselho Tutelar) no processo de discussão e elaboração das propostas orçamentárias demanda organização, preparo e um prévio planejamento do(s) próprio(s) Conselho(s) que, como dito, precisa(m) conhecer a realidade local (em todos os seus aspectos) e, com base nela, eleger prioridades e definir as ações a serem implementadas pelos diversos setores da administração, em regime de colaboração e articulação com as entidades não governamentais que, eventualmente, prestem atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias, no âmbito do município [nota 3].

É bem verdade que muitos municípios, em razão de sua pequena arrecadação, encontrarão dificuldades de, isoladamente, obter os recursos necessários para solucionar todos os problemas existentes, notadamente a curto e médio prazos.

Para tais situações, no entanto, a própria Lei nº 8.069/90 prevê, em seu art.86, a co-responsabilidade dos diversos níveis de governo na implementação (e financiamento) de políticas públicas destinadas à população infanto-juvenil, sendo perfeitamente cabível a obtenção, junto ao Estado (ente Federado) e à União, os recursos complementares que se fizerem necessários, inclusive pela via judicial, se necessário (valendo lembrar que o art. 210, da Lei nº 8.069/90 confere legitimidade aos municípios para ingressarem com ações civis na defesa dos direitos de crianças e adolescentes, inclusive contra os Estados e a União).

Conclui-se, portanto, que se o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente cumprir a missão jurídico-constitucional que lhe foi destinada, com responsabilidade, competência e determinação, seguramente não faltarão recursos para implementação das políticas públicas destinadas a solucionar os problemas que afligem a população infanto-juvenil local, devendo o referido órgão, para o desempenho desse verdadeiro poder-dever, que se constitui na essência da sistemática estabelecida pela Lei nº 8.069/90 para proteção integral de crianças e adolescentes, contar com o auxílio, a cooperação e, se necessário, a cobrança dos demais integrantes do "Sistema de Garantias dos Direitos da Criança e do Adolescente", dentre os quais, logicamente, se encontram o Ministério Público e o Poder Judiciário.

 

Notas do texto:

Sem embargo, logicamente, de seu acompanhamento e participação posterior, também no processo de discussão das propostas orçamentárias junto ao Legislativo Municipal.

Embora as políticas públicas deliberadas pelo Conselho de Direitos devam ser consideradas "Políticas de Estado" (pois elaboradas com a participação direta da sociedade e destinadas a "sobreviver" ao mandato do governante).

Deve ficar claro, no entanto, que a responsabilidade primeira pela execução de programas de atendimento à população infanto-juvenil e suas famílias é do Poder Público, sendo a atuação das entidades não governamentais de caráter meramente suplementar.

 

Sobre o autor:
Murillo José Digiácomo é Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado do Paraná, integrante do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criança e do Adolescente (CAOPCA/MPPR). Fone: (41) 3250-4710. PABx: (41) 3250-4000. E-mail: murilojd@mppr.mp.br

 

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